지방자치에 대한 이해와 여성의원의 역할 강화방안

지방자치에 대한 이해와 여성의원의 역할 강화방안

 김원홍(한국여성개발원 연구위원)

I. 지방자치에 대한 이해

우리나라의 지방자치제는 1991년 30년 만에 재개된 이래 점차 생활정치로 자리를 잡아가고 있다. 지방화시대를 맞아 현재 우리가 지니는 관심분야로 “지역의 복지 및 삶의 질 향상 문제, 지역 사회개발 및 지역간 격차 해소 문제, 환경 문제의 해결 및 문화적 욕구 충족에 관한 문제 등”을 들 수 있다. 이러한 문제를 해결하고 보다 성숙된 지방자치시대를 창조해 나가기 위해서는 무엇보다 자치단체장과 지방의회 의원의 적극적인 역할과 함께 주민의 적극적인 참여가 필요하다. 노무현 정부는 지방화시대를 맞아 5대 정부혁신 과제의 하나로 2003년 7월 4일 지방분권 로드 맵을 작성하고, 2004년 1월 16일 지방분권특별법을 제정하고, 2004년 3월 25일 분권과제를 종합추진계획으로 확정하여 2008년까지의 7대 분야 47개 세부과제의 연도별 구체적인 실행계획을 수립하였다.¹⁾ 노무현 정부가 추진 중인 7대 분야(47개 세부과제)는 ① 중앙-지방간 권한 재배분(10개), ② 획기적 재정분권(14개), ③ 자치행정 역량강화(8개), ④ 지방의정 활성화․선거제도개선(2개), ⑤ 자치단체 책임성 강화(5개), ⑥ 시민사회의 활성화(5개), ⑦ 협력적 정부간 관계(3개) 등이다.²⁾

현재 우리나라의 지방자치단체의 주요 사무를 살펴보면, 첫째, 지방자치단체의 구역, 조직 및 행정관리 등에 관한 사무로서 ① 관할구역인 행정구역의 명칭·위치 및 구역의 조정, ② 조례·규칙의 제정·개폐 및 그 운영·관리, ③ 산하행정기관의 조직관리, ④ 산하행정기관 및 단체의 지도·감독, ⑤ 소속공무원의 인사·후생복지 및 교육, ⑥ 지방세와 지방세외수입의 부과 및 징수, ⑦ 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리, ⑧ 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선, ⑨ 공유재산관리, ⑩ 호적 및 주민등록관리, ⑪ 지방자치단체가 필요로 하는 각종 조사 및 통계의 작성 등이다. 둘째, 주민의 복지증진에 관한 사무로서, ① 주민복지에 관한 사업, ② 사회복지시설의 설치, 운영 및 관리, ③ 생활곤궁자의 보호 및 지원, ④ 노인, 장애인, 청소년 및 여성능력개발과 복지증진, ⑤ 청소, 오물의 수거 및 처리 등, 셋째, 농림․상공업 등 산업진흥에 관한 사무로서, ① 농림, 축, 수산물의 생산 및 유통지원, ② 농외소득사업의 육성․지도, ③ 농가부업의 장려, ④ 지역사업의 육성․지원, ⑤ 소비자보호 및 저축장려, ⑥ 중소기업의 육성 등을 들 수 있다. 넷째, 지역개발 및 주민의 생활환경시설 설치․관리에 관한 사무로서, ① 지역개발사업, ② 주거생활 환경개선의 장려 및 지원, ③ 농촌주택 개량 및 취락구조개선, ④ 자연보호활동 등을 들 수 있다. 다섯째, 교육․체육․문화․예술의 진흥에 관한 사무로서, ① 유아원․유치원․초등학교․중학교․고등학교 및 이에 준 하는 각종 학교의 설치․운영․지도, ② 도서관․운동장․광장․체육관․박물관․공연장․미술관․음악당 등 공공교육․체육․문화시설의 설치 및 관리, ③ 지방문화재의 지정․보전 및 관리, ④ 지방문화․예술의 진흥 등에 관한 사무, ⑤ 지방문화․예술단체의 육성 등이다.³⁾

이러한 사무는 여성들이 평소에 지방자치단체 안에서 가정과 지역에서 주부나 자원봉사자․공무원․지방의회 의원 등으로 활동하면서 관심을 가져온 분야로 지역사회의 발전과 주민의 복지증진을 위하여 여성인력이 충분히 활용되어져야 할 것이다. 아울러, 지방 여성정책과 관련하여 지방자치단체는 최근 여성발전조례의 제정, 여성발전기금의 조성, 여성발전위원회의 설치, 여성정책 중․장기계획의 수립, 여성친화적 도시만들기 등 성인지적 정책의 도입 등 여성정책에 대한 관심이 고조되고 있다. 이와 관련하여 지자체 여성정책의 효율적 추진을 위하여 지방의회의 여성의원의 역할은 중요한데, 2006년 제4차 지방선거에서 여성당선자는 광역단체장 0%(0명), 기초단체장에 1.3%(3명), 광역의회 12.0%(88명), 기초의회 15.0%(434명)으로  2002년의 기초자치단체장 0.9%(2명), 광역의회 여성의원 비율은 9.2%(63명), 기초의회는 2.2%(77명)에 비하여 많이 증가한 상황이다. 그러나, 지방정치가 생활정치로 이루어지기 위하여는 여성의 참여가 최소 30% 이상 되어져야 할 것이다. 아무튼 지방화시대를 맞아 지방의회 여성의원 비율이 10%이상 증가한 상황에서 여성의원의 역할을 모색하고, 역할 강화를 위한 향후 과제를 찾는 일은 바람직한 일이다. 2008년 8월 현재 16개 시도와 230개 시군구의 지방의회는 위원회중심제도로 운영하는 것을 원칙으로 하면서 13인 미만인 의회는 본회의 중심제도로 운영하도록 하고 있다. 광역의회의 경우는 13인 미만인 곳이 없다. 첫째, 광역의회의 경우 여성정책을 담당하는 독자적인 상임위원회는 한군데도 없는 것으로 나타났다. 단지, 교육사회위원회(7개), 보건, 교육, 행정관련 위원회에서 여성정책을 담당하는 것으로 나타났다. 그런데, 광역자치단체의 경우 인구규모나 여성정책 업무가 커져 가는 상황에서 독자적인 상임위원회의 설치에 지방의회 의원들은 긍정적인 경향이 컸다. 둘째, 전국 230개의 기초자치단체 중 상임위원회를 구성한 곳은 130곳인데, 총무위원회, 자치행정위원회, 사회도시위원회에서 여성정책 소관사항을 맡은 위원회로는 가장 많다. 기초자치단체는 상임위원회의 수가 보통 3개 정도가 운영이 되기 때문에 여러 가지의 소관업무를 맡고 있다. 그 중 아주 적은 부분이 여성정책이라고 볼 수 있다.

여기서는 그간 지방의회에서 여성의원들이 활동해온 사례를 찾아보고, 지방의회 여성의원의 역할 및 향후 과제를 제시하고자 한다.

II. 지방의회 여성의원의 활동 사례

지방의회라는 기관이 지역주민의 정치적 대표기관이라는 점(정치적 갈등해결)을 감안한다면 문제해결 및 갈등조정을 위해 지방의원들은 정치적 리더십과 함께 전문성이 요구된다는 점은 부인할 수 없다. 광역의회와 기초의회와의 전문성과 관련된 차이로는 광역의회 의원의 경우 광역자치단체의 권한과 기능에 부합되는 전문성이 요구되고, 기초의회 의원의 경우 기초자치단체의 권한과 기능에 부합되는 전문성이 요구된다. 예컨대 시와 도의 광역의원은 중앙정부에 대한 요구와 주장, 산하 기초자치단체간의 갈등조정 및 협력 추진, 지역의 경제개발 및 복지증진 등과 같은 광역정부의 기능에 맞춰, 중앙과 지방간의 정치적 투쟁이나 갈등조정 그리고 자원배분 등 정치력, 정책개발력, 자원의 동원 및 배분능력 등에서 전문성이 요구된다. 그러나 기초의원은 주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 청소, 위생, 시장관리, 방범 등 생활행정을 중심으로 하고, 현장에서 주민들과의 대화를 통해 문제를 해결하는 대화행정을 중심으로 하는 시, 군, 구의 기능에 적합한 전문성이 요구된다.⁴⁾ 지방의회 의원의 전문성 지원을 위해 광역의회의 경우 상임위 별로 여러 명의 전문위원이 배치되어 있어 보다 원활한 의정활동을 지원받으나, 기초의회의 경우 상임위가 아닌 전체 의회 차원에서 전문위원을 지원받고 있다. 정부는 지방의회의 전문성을 높이는 방안의 하나로 제4기 민선 의회를 유급제화 하였는데, 이는 장기적인 측면의 보완책이라 할 수 있다. 광역 및 기초의회 의원들이 수행하는 주요 기능 및 역할로는 첫째, 조례 제․개정, 둘째, 예산결산 심의, 셋째, 일반사무에 대한 감사 등의 업무가 있다. 여성의원들의 의정활동과 연계하여, 3가지 주요 기능 및 역할을 중심으로 살펴보고자 한다.

1. 조례 제ㆍ개정에 관한 역할

조례(bylaw, statute)는 지방의회가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 자치법규이다. 지방자치법은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하여 지방의회의 조례제정권의 범위와 한계를 명시하고 있다. 조례는 지방의회 의원 및 지방자치단체의 장이 제안권을 가지며 지방의회의 심의를 거쳐 지방자치단체장이 공포한다. 조례로 규정할 수 있는 사항은 당해 지방자치단체의 사무(고유사무․단체위임사무)이다. 조례규정은 법령에 의하여 조례로서 규정이 의무 지워졌는지의 여부에 따라 필수적(필요적) 규정사항과 임의적 규정사항으로 나뉘어진다.

지방자치법을 비롯한 지방재정법, 지방세법, 지방공무원법, 건축법, 국토건설종합계획법, 도시계획법, 폐기물관리법, 자연공원법 등 개별법령에서 조례로 정하도록 법정하고 있는 입법례가 많다.

현재 조례 제․개정과 관련하여 지방의회에서 대표 발의하여 여성관련 조례가 이루어진 경우는 드물다. 2005년 11월 현재 광역자치단체 가운데 여성발전기본조례를 제정한 곳은 9개 시․도인데, 대체적으로 여성의원 수가 많고, 자치단체장의 여성정책에 대한 의지가 높은 지역에서 일찍부터 여성조직, 여성발전기본조례, 여성발전기금설치 및 운영조례, 여성정책중장기계획을 수립한 것으로 나타났다. 실제, 1999년에 서울시가 여성발전기본조례를 제정한 데 이어 경기도(2000), 대전시(2001), 강원도(2003), 부산시(2003), 대구시(2004), 인천시(2004), 울산시(2005), 제주도(2005) 등의 순으로 제정하였다. 실제, 2005년 11월 현재 광역의회 여성의원 수의 경우 경기도 11명(지역구 5명, 비례대표 6명), 서울 8명(지역구 2명, 비례대표 6명), 부산 5명(지역구 2명, 비례대표 2명), 광주시 4명(지역구 2명, 비례대표 2명), 충남 4명(지역구 1명, 비례대표 3명), 강원도 4명(비례대표 4명), 경북 4명(비례대표 4명), 경남 4명(비례대표 4명), 대구 3명(지역구 2명, 비례대표 1명), 대전 3명(비례대표 3명), 울산 3명(지역구 1명, 비례대표 2명), 충북 3명(비례대표 3명), 전북 3명(지역구 1명, 비례대표 2명), 전남 3명(비례대표 3명), 인천 2명(지역구 1명, 비례대표 1명), 제주 2명(비례대표 2명)으로 나타났다.

2003년 현재 기초자치단체의 경우 시의 경우는 86.5%에 달하는 64개  시에서 여성발전기본조례 제정을 한 상태이고 나머지 10개 시에서는 아직 제정되어 있지 않다. 군의 경우 전체적으로 40개 군(40.5%)에서 조례를 제정하였으며, 나머지 48개 군(54.5%)에서는 조례를 제정하지 않았다. 구의 경우 40%에 해당하는 24개 구에서 조례를 제정하였고, 나머지 36개 구에서는 조례를 제정하지 않고 있다.⁵⁾ 이들 여성발전기본조례는 대부분 자치단체장이 제안한 조례로서, 여성관련 조례의 경우 여성의원의 수가 많으면 단체장 제안에 동의하는 경우가 많다. 최근에는 지방의회 여성의원들이 중심이 되어 여성정책관련 조례들을 제정하는 사례가 늘고 있는데 그 예를 들어보고자 한다.

첫째, 경기도의 사례이다.⁶⁾ 경기도 제2기 민선 여성의원 1명에 비해 제3기의 경우 여성의원이 11명(10.5%)으로 늘어나면서 여성의원들은 각 위원회에 배치되고, 남성의원과 함께 해당 분야의 정책을 공유하면서 의정활동을 전개하고 있다. 여성의원들이 함께 협력하여 만든 조례를 소개하면 다음과 같다.

1)‘아이 키우기 좋은 경기도를 만들자!’라는 캐치 플레이를 걸고 경기도 공보육 체제 확대를 위한 보육조례 제정 및 예산을 확보하였다. 2005년부터 0세에서 만 1세까지 8,500명의 둘째아이 이상 아동을 대상으로 부모가 국공립보육시설에 맞기는 경우 비용의 70%에 해당하는 보육비 약 209,000원을 주고 있다. 3자녀이상과 저소득층의 경우는 100%를 지원하고 있다. 금년에 확보된 예산은 148억 정도이다.

2) '아이들에 건강을, 농민에게는 희망을-우리농산물 사용, 직영급식, 무상급식 확대’라는 캐치 플레이를 걸고‘학교급식 문제해결을 위한 학교급식 지원 조례제정 운동’(도민 20만명의 서명을 받아 최초의 주민발의로 조례를 청구하는 대중운동)을 전개하였다.

3) 2005년 경기도 여성가족정책개발원 조례를 제정하여, 설치하였다.

둘째, 전북 익산시의 사례이다.⁷⁾ 민선 3기 전북 익산시의 경우 27명의 전체 의원 중 여성의원은 1명이다. 여성의원이 주도가 되어 해결한 여성정책관련 하여 저출산 문제와 연계하여 둘째아이 이상 자녀분만시 축하금을 주도록 조례를 제정하는데 앞장섰다.

셋째, 도봉구의 사례이다. 민선3기 도봉구 의회에서도 2명의 여성의원들이 주축이 되어 조례제정하고 개정한 입법활동을 다음과 같이 하였다. 즉, ① 쌍문 근린공원 공원부지 유지조례-개정반대, ② 보육정책위원회 재 위탁 심의권한(구립 어린이집) 확대 개정조례-개정, ③ 여성위원회 심의권한(여성센터)확대 개정 조례-개정 등이다.⁸⁾

 

2. 예산 결산 심의에 관한 역할

지방자치단체의 재정에 관한 행위는 주민의 부담과 직결되는 것이므로 주민의 대표로 구성된 지방의회의 의결이나 승인․동의 등을 받도록 하고 있다.

지방의회의 재정에 관한 권한은 예산안 및 결산심사권을 비롯하여 다음과 같은 권한이 있다. ① 예산안의 심의․확정권, ② 결산승인권, ③ 지방채 발행 동의권, ④ 예산 외의 재정부담행위  등에 관한 동의권, ⑤ 중요재산의 취득․처분에 대한 승인권, ⑥ 공공시설의 설치․처분에 대한 승인권, ⑦ 기금의 설치․운용, ⑧ 재정에 관한 조례제정권이 그것이다.

예산심의와 관련하여 좀 더 자세히 살펴보면, 지방의회가 예산심의를 통해 예산결정을 한다는 것은 지방정부의 정책결정과정에 있어서 최종결정자로서 역할을 한다는 것을 의미한다. 특히 한정된 자원을 경합하는 화동들에 배분하는 과정이기 때문에 일정한 규칙에 의한 일련의 의사결정 메커니즘을 가지고 있다. 지방의회의 예산심의에 있어 기대역할은 집행부에 대한 감시․통제를 통한 보호자(Guardian)역할과 정책형성 활동을 통한 주창자(Advocate)역할로 대별된다.

예산심의에 있어 보호자 역할은 집행부에 대한 감시․통제활동을 말하는 것으로 지방의회가 예산심의를 통해 전체적인 지출규모의 결정인 거시적 예산결정에서 지출규모의 팽창을 억제하는 역할과 정책 및 사업계획을 검토하여 비효율적이고 불요불급한 낭비적인 예산지출을 통제하는 역할을 의미한다. 이것은 지방의회가 최소한의 비용으로 정부서비스를 제공받기를 원하는 주민의 선호를 예산에 반영하는 것을 말한다. 따라서 예산심의 행태로서 보호자 역할은 세입․세출예산의 삭감으로 나타날 것이다.

반면 주창자 역할은 예산심의에 있어 지방의회가 주민의 대리인으로서 참여하여 주민의 선호와 이익을 반영하는 역할을 의미한다. 즉 지방정부의 사업내용과 금액에 대한 결정을 통해 지방정부의 정책형성기능을 수행하는 것이다. 이 경우 의회는 보다 많은 정부서비스를 제공받으려는 주민의 의사를 예산에 반영해야 하기 때문에 사업의 타당성과 필요성을 지지하는 주창자의 역할을 수행하게 된다. 따라서 주창자 역할은 사업의 예산증액이나 신규사업의 주장으로 나타날 것이다. 규범적으로는 이러한 주창자의 역할을 통해 의회가 전체주민의 이익과 발전을 위해 봉사하는 것으로 볼 수 있으나 다음 선거를 의식하지 않을 수 없는 의원의 입장에서는 자신의 출신 지역구에 우선적인 예산배정(pork-barreling)을 하기를 원할 것이다. 이것은 의원들 간의 예산배정을 둘러싼 갈등과 경쟁을 유발하고 왜곡시키는 요인으로 작용할 수도 있다.

지방의회 예산심의과정에서의 역할은 보호자와 주창자의 두 측면을 가지고 있는데 각 역할의 관계에 있어 보호자의 역할은 지출규모의 팽창과 낭비적 지출을 억제해야 하는 반면, 주창자의 역할은 특정 지출을 지지 또는 주창해야 하는 역할간의 상충성을 내포하고 있다.

예산심의에 있어 불요불급한 예산을 많이 삭감하는 것은 보호자 역할수행을 원활히 하는 것이며, 삭감한 예산을 사업예산으로 증액하는 것은 주창자 역할을 수행하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 삭감한 예산을 예비비로 증액하는 것은 증액이지만 실제로는 집행부에게 그 처리를 위임하는 것이나 마찬가지이기 때문에 주창자 역할 수행이 형식적으로 이루어지는 것으로 해석해야 한다. 따라서 삭감율과 항목 증액율 모두 높은 경우는 기대 역할을 실질적으로 수행한 것으로, 삭감율과 항목 증액율이 같이 낮은 경우는 형식적 역할 수행을 한 것으로 평가한다.

지방의회 예산심의에 대한 선행연구의 결과를 보면, 우선 삭감율이 매우 낮게 나타나 예산의 전체적 규모에 대한 통제력이 낮다는 것이다(윤영진 1993; 김순양 1995; 문인수․정원식 1997). 이러한 현상은 설문조사를 통한 연구에서도 동일한 결과를 보여주고 있다(윤영진․강인재 1996; 최근열 1998). 이것은 지방정부의 예산규모에 있어 집행부의 결정이 거의 그대로 수용됨을 보여주는 것으로 재정적 자율성이 아주 낮은 기초의회의 경우는 더욱 그러하다(나중식 1996; 문인수․정원식 1997). 최근의 연구에서도 기초의회가 감시․통제기능에 주력하는 반면, 증액을 통한 정책형성기능을 전혀 수행하지 못하는 것으로 나타났다(황종규 2005).

지방의회가 예산심의와 관련하여 여성정책의 효율적 추진을 돕는 역할자가 되기 위해서는 여성정책의 확장을 주장하고 설득하는 주창자의 역할을 강화하는 방안을 강구하여야 할 것이다. 앞에서 살펴보았듯이 광역자치단체의 경우, 시․도에 따라 여성정책 예산의 편차가 매우 크다. 여성정책 예산 중 여성발전기금은 해당 자치단체의 재정자립도와 단체장의 관심도와 함께 대체로 여성의원이 많은 지역에서 예산이 큰 것으로 나타났다. 2004년 말 현재 광역자치단체의 여성발전기금은 서울시가 가장 많은 14,565백만원이었고, 그 다음이 경기도(10,000백만원)였으며, 나머지 광역자치단체는 1,454백만원(제주시)에서 6,358백만원(부산시) 범위 안의 기금을 적립하고 있었다. 경기도의 경우 여성정책담당자는 여성의원과 연대하여 여성정책 예산 확보에 애를 많이 쓴다고 답하였고, 고양시의 경우도 비슷했다.⁹⁾

아울러, 여성의원들은 남성의원들과 비교하여 필요없는 부분에 대한 예산삭감 등의 활동을 잘하고 있는 것으로 나타났다. 사례를 소개하면 다음과 같다.

첫째, 경기도이다.¹⁰⁾ 예산삭감과 관련하여 민선3기 경기도가 이루어진 경우는 여성의원이 주축이 되어 어린이 인권문제와 관련하여 보육시설에 대한 CCTV 설치지원 예산을 전액 삭감하였다. 아울러, 예산 증액부문과 관련하여 여성정치인 육성 경비를 여성정책 예산에 포함하여 운영하도록 하였다.

둘째, 양천구와 대전서구시의 경우 여성의원이 각각 1명씩 있는데, 관변단체의 예산을 과감히 삭감하는데 앞장선 바 있다. 도봉구의 경우도 전체 15명의 기초의원중 1명의 여성의원이 있는데, 조례상의 여성기금을 실질조성하고, 사업을 실시하였다.(5억원, 2005년 부터 사업 실시)¹¹⁾

셋째, 고양시 의회의 경우 지방의회가 적극적으로 여성정책을 의제화하고 나름대로 지방정부의 여성정책으로 발전시켜 나가고 있는 것을 볼 때, 지방의회의 권한이 기실 그다지 작지 않다는 것을 느낄 수 있었다. 실제,  고양시 의회 여성특위는 여성정책의 발전을 위한 기초자료로서 고양시 여성통계와 보육에 관한 여론조사를 실시하여 고양시 여성정책의 토대를 구축하였으며, 10대 여성정책과제를 제안하고 이를 매년 평가하기로 하였다. 이것은 여성정책을 지방정부의 지속적인 과제로 인식토록 하는 데 상당한 기여를 한 것이다.

 

3. 행정사무 감사 등에 관한 역할

지방의회는 집행기관이 행하는 행정사무 전반에 관하여 비판ㆍ감시ㆍ통제하는 권한을 가진다. 이러한 지방의회의 권한은 지방행정 전반에 걸친다고 할 수 있으나 성질상 행정통제에 속하는 주요 수단은 ① 행정사무감사 또는 조사권, ② 지방자치단체의 장 및 관계공무원의 출석요구권, ③ 시ㆍ도정, 시ㆍ군ㆍ구정에 대한 질문권, ④ 서류제출요구권, ⑤ 지방자치단체 장의 선결처분에 대한 승인권 등을 들 수 있다.

이와 관련해서 실례를 들어보면, 민선3기 경기도의 경우 경제발전5개년계획, 인적자원개발5개년계획, 여성발전중장기계획을 가지고 있으나, 중간평가 및 점검이 이루어지고 있지 않다. 이와 관련하여 여성의원이 행정감사를 통하여 중간평가 및 점검 등 이행조치를 시행하도록 하였다. 아울러, 보육담당부서의 정원을 증가하도록 하는데 기여하였다.¹²⁾

민선3기 도봉구의 경우 여성의원이 주축이 되어 구청장 차량 내용 변경 구입과 관련하여 감사를 실시하였다. 아울러, 여성들의 고위공무원 발탁에 대한 필요성을 적극 제안하여, 2004년 여성행정과장을 발탁하였다.¹³⁾ 

결론적으로 지방의회 여성관련 조례 제․개정권과 관련하여 여성의원이 지방의회에서 대표발의 하였거나, 본회의, 상임위원회, 특별위원회, 행정사무감사활동에 관한 선행연구나 자료가 거의 없는 실정이다. 따라서 연구자는 여성정책과 관련하여 지방의회에서 역할을 잘하고 있다고 알려져 있는 의회를 대상으로 조사해 본 결과 대체적으로 여성의원이 많은 지역과 여성정책에 대하여 소신 있는 남녀의원이 많은 지역에서 여성관련 의정활동이 활발한 것으로 나타났다. 실제, 고양시의 경우 1995년부터 시민단체 출신의 남녀의원을 출마시켜, 제3기 민선선거에서 전체 32명의 고양시 의원 중 8명(25.0%)의 시민단체 출신 의원(남자 4명, 여성 4명)이 있는데, 이들은 여성정책 지원에 있어 소신을 가지고 있다는 점에 있어 타 지역의 남성의원들과 의정활동과 차이점이 있다. 지방여성정책의 활성화를 위해 아직 소수인 여성의원들에게는 남성의원들의 절대적인 협조가 필요한데, 남성의원들은 아직 여성정책의 중요성에 대한 인지도가 낮은 것으로 나타났다. 성 인지성이 높은 남성의원을 선출하는 것이 가장 바람직하나 그렇지 못할 경우 남성의원의 성 인지성 확대를 위한 지속적인 교육도 필요하다. 여성의원도 예외는 아니다.

III. 지방화시대 여성의원의 역할 강화 방안

앞에서 살펴보았듯이 지방의회 여성의원의 역할로 조례제정, 예산심의 결산, 행정사무 감사 등을 예로 살펴보았다. 이외에도 지역민원 해결 등의 역할을 들 수 있다. 아무튼, 지방의회 여성의원들은 아직 선각자적인 사명을 가지고, 하나는 지방정치의 발전을 위하여, 또 하나는 양성평등사회의 실현을 위하여 노력하여야 할 것이다. 이를 위하여 지방의회 여성의원의 역할 강화 방안을 제시하고자 한다.

  1. 광역 및 기초의회 여성의원 전국 협의체 결성

1999-2002년까지 전국 광역의회 여성의원 협의회와 기초의회 여성의원 협의회가 결성되었으나 지금은 사라진 상태이다. 당시 전국 광역의회 여성의원 협의회는 여야 관계없이 광역의회 여성의원들이 전국을 순회하며 1년에 몇 차례 모임을 가지며 정보교환, 네트워크 구축 및 친목도모를 하였다. 순회모임시 개최지의 지방자치단체장 뿐 아니라, 여성정책담당, 여성단체 임원들이 참석하여 함께 정보를 교환하고, 토론하면서 여성정책 발전방향을 모색하였다. 한 예로 당시 여성의원들은 광역의회에 여성특별위원회의 설치를 권고하여 서울시 의회, 경기도 의회에 여성특별위원회를 설치하는 성과를 가졌다. 아울러, 2002년에는 작가를 고용하여 원하는 여성의원에 대하여 인터뷰를 통하여 “여성이 희망이다”라는 여성의원 의정활동 보고서를 발간하여 홍보를 하기도 하였다. 활동경비는 여성의원 회비 및 찬조금으로 운영하였다. 이와 같이 지방의회 여성의원들간의 정보교류 및 네트워크 구축을 위하여 광역의회 및 기초의회 여성의원 전국 협의체를 결성하는 것이 필요하다.  

2. 지자체 여성문제를 지원하는 지방의원 연구모임 구성

이제 지방화시대를 맞아 양성평등사회의 실현을 위하여 지자체 내 여성관련 현안에 대한 정책개발 및 현장방문 프로그램을 개발․실천하는 지방의원 연구단체로 여성권익 증진과 지자체 발전을 위하여 노력하기 위한 지방의원 연구모임을 활성화하는 것이 필요하다. 지방의원 연구모임이 가지는 의의로는 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 성 인지적 관점의 정책을 입안하기 위한 연구와 평가를 실현하는 장으로서의 역할을 기대할 수 있을 것이다. 성 주류화란 여성가족부나 여성정책 담당부서의 울타리를 넘어 전 부처, 전 영역에서 양성평등의 관점이 관철되는 것을 뜻한다. 지방의회의 경우도 입법과정에서의 성별 영향력을 평가할 수 있다. 지방의원 연구모임에서는 이에 대해 지속적인 관심을 가지고 각 영역에서 성 주류화를 실현하는데 앞장 서야 한다. 둘째, 연구모임이 남성의원들의 양성평등의식을 확산하는 장으로 활용될 수 있다. 우리가 보다 앞선 양성평등사회를 실현하기 위해서는 여성문제에 대한 남성의원의 이해와 협조가 필요하다. 따라서 여성과 관련된 다양한 주제에 관한 세미나 및 토론회를 통하여 여성문제에 대한 남성의원들의 양성평등의식을 확산하고, 함께 새로운 대안을 발굴해 내는 정책연구의 장으로서의 역할을 기대할 수 있을 것이다. 셋째, 여성계와의 정기적인 모임을 통하여 생활정치를 실현하는 장으로서의 역할을 해주길 기대할 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 여성계의 목소리에 귀를 기울여야 할 것이다. 여성과 관련된 생활에 밀접한 정치적 이슈들을 찾아내 이를 연구하고 입법화하는데 앞장서야 할 것이다.

3. 지방의회 여성의원에 대한 의정활동 교육 및 선배와의 MENTOR제 운영

광역의회 여성의원 비율 12%, 기초의회 여성의원 비율 15%로 증가하였지만, 대다수가 초선 의원인 상황에서 여성의원들이 의정활동을 잘할 수 있도록 양성평등교육진흥원은 지방의회 사무국과 협력하여 지방의회 여성의원을 대상으로 의정활동 및 리더십 교육을 실시하는 것이 필요하다. 아울러, 여성단체들이 주체가 되어 선배의원들과 mentor를 운영하여 의정활동을 공유하며, 여성의원의 의정활동을 돕는 것이 필요하다.

4. 지방의회 남녀의원 대상 양성평등의식 교육 실시

2005년 한국여성개발원이 지방의회 남녀의원 약 300명을 대상으로 조사한 결과에 의하면 남성의원들은 여성정책에 대한 인지도가 낮을 뿐 아니라, 양성평등의식이 낮게 나타나, 이들을 대상으로 한 양성평등의식 교육이 필요하다. 그나마 다행인 것은 응답자중 남성의원의 경우 82.9%, 여성의원의 경우 93.1%가 양성평등교육에 참여할 의사를 밝혔다는 점이다. 교육참여 내용으로는 ‘정책의 성분석’(56.8%)이 가장 많았고, 그 다음으로는 ‘한국여성의 지위’(17.8%), ‘의정활동의 양성평등관점 통합방안’(11.9%), ‘성희롱, 성폭력 방지’(11.0%)의 순이었다. 지방의회 사무국은 1년에 상반기, 하반기 2번씩 지방의회 의원을 대상으로 연수를 실시하고 있는데, 이때 반드시 정책에 대한 성 분석 교육과 양성평등의식교육을 포함시켜야 한다. 장기적으로는 지방의회 의원들이 의무적이고 정기적으로 성 인지 교육을 받을 수 있도록, 관련 조례를 제정하여 양성평등교육진흥원이나 지방여성정책개발원과 같은 교육기관을 통하여 남녀의원들을 대상으로 성 인지 교육을 강화한다면 여성정책을 입안하는데 있어 현재 여성의원들이 감당해 나가야 하는 관행적이고, 부당한 문제들을 해소시켜 나갈 수 있을 것이다.

  5. 광역의회 독립적 여성위원회, 기초의회 여성특별위원회 설치의무화 및 타 위원회 겸직 허용

1) 광역의회 여성정책 소관 상임위원회 설치 및 겸임활동 허용

2005년 현재 광역의회에서 다루는 여성정책 업무는 독립적인 여성위원회가 아닌 ‘교육사회위원회’, ‘보사환경여성위원회’ 등에서 다루고 있다. 광역자치단체 여성정책 업무는 광역의회가 여성정책 소관 상임위원회를 설치할 만큼 업무량과 조직을 가지고 있는 것으로 판단되는 만큼, 여성정책을 보건사회위원회 또는 교육사회위원회 등으로 타 업무와 통합하여 다루는 것을 지양하고, 여성정책을 전담으로 하는 상임위원회를 설치하여 여성정책의 주창자 역할과 감시자역할을 적극적으로 펼쳐 나갈 필요가 있다. 실제, 2004년 현재 우리나라 전체 인구수는 48,583,805명이며, 이중 여성 인구는 24,220,722명(49.9%)을 차지하고 있다. 16개 광역자치단체중 인구가 가장 많은 지역은 경기도로 10,462,920명으로 이중 여성인구는 5,185,600명(49.6%), 가장 적은 지역은 제주도로 전체 인구는 555,362명이고, 이중 여성인구는 278,669명(50.2%)이다. 16개 광역자치단체의 평균 인구 수는 3,036,487명이고, 여성평균 인구 수는 1,513,795명이다. 234개 기초자치단체중 인구가 가장 많은 지역은 경기도 수원시로 1,033,829명으로 이중 여성인구는 514,699명(49.8%)이고, 인구가 가장 적은 지역은 경상북도 울릉군으로 전체 인구 9,191명으로 이중 여성인구는 4,420명(48.9%)이다. 234개 기초자치단체의 평균인구 수는 207,623명이고, 여성평균 인구는 103,507명으로 광역자치단체 여성 평균인구의 6.8%수준이다.¹⁴⁾

여성정책전담 상임위원회를 설치할 경우, 여성정책에 대한 연구조사, 주민 의견 수렴, 여성정책 수행 촉진을 위한 조례제정 등의 활동과 행정사무감사를 통한 여성정책 모니터링 활동이 활성화됨으로써 여성정책 추진은 효율화 될 수 있다. 현재의 보건사회위원회, 문교사회위원회 등의 운영방식은 지나치게 많은 업무량을 하나의 상임위원회가 관할을 함으로써 업무의 전문성과 몰입도에 있어서 높은 수준으로 평가하기 곤란하다. 지방의회 의원이 여성정책에 대한 심도 깊은 이해와 주민의 정책요구에 반응하고자 하는 노력이 현실화하기 위해서는 여성정책은 단일의 상임위원회가 전담하도록 소관사항으로 명시함이 필요하다. 아울러, 전문성 강화 및 여성위원회 위원직의 기피현상을 막기 위하여 타 위원회 겸직하는 것을 허용하여 모든 분야에서 발생할 수 있는 여성문제를 정책으로 입안할 수 있는 기회를 넓혀야 할 것이다.

2) 기초의회 여성정책특별위원회 설치⋅운영 및 타 위원회 겸직 허용

기초의회는 업무단위가 그다지 크지 않아서 상임위원회를 설치하기에 무리가 있다면, 여성정책특별위원회를 설치하여 한시적으로라도 운영해 나감이 필요하다. 현재 기초자치 여성정책에 대한 자치단체장의 관심도에 따라 역량에 있어서는 각 자치 단체별 격차가 크므로 지방의회가 나서서 집행부의 여성정책 추진에 대하여 모니터링을 하고, 정책에 대한 연구조사 등을 시행하여 여성정책의 발전을 기해 나감이 필요하다.

이는 경기도 고양시의 경우 여성정책특별위원회를 한시적으로 운영하여 여성정책에 대한 관심을 불러일으킨 좋은 예이다. 여성정책특별위원회는 시정에 관하여 전 부서를 대상으로 시정질문, 관계자면담, 행정사무감사 등을 수행함으로써 시정 전반에 성주류화를 가능하게 할 수 있다는 장점을 갖는다. 시한이 한시적이라는 단점이 있으나 일단 1년 내지 2년 정도 여성정책특별위원회를 가동하여 여성정책에 대한 관심을 환기시키는 일이 현재의 시점에서 가장 절실하다. 이를 위해 여성의원을 중심으로 한 문제의식의 발동과 전체 의원들을 대상으로 한 지지를 이끌어내는 일이 급선무이다. 아울러, 전문성 강화 및 여성특별위원회 위원직의 기피현상을 막기 위하여 타 위원회 위원직을 겸임하는 것을 허용하는 것이 필요하다.

6. 지방의회 의장단 구성 및 의회 운영에 있어 여성참여 확대

현재 지방의회 의장단구성을 비롯한 운영과 관련한 사항은 의회 회의규칙과 교섭단체 운영에 관한 규칙에 근거하고 있는데, 회의규칙 개정 및 정당 간 조정이 가능하기에 정당의 당헌․당규에 여성의원 참여 확대방안을 마련하는 것이 필요하다. 포함되어져야 할 내용으로는 ① 의장단에 여성의원 포함(부의장 중 1인 정도), ② 상임위원회 위원장 1인 이상 포함, ③ 일상적으로 의회 운영전반에 대한 논의를 하는 의회 운영위원회와 예산결산을 심의하는 위원회에 여성의원들의 참여가 확대되어야 한다 등이다.

7. 지방의회 의장 자문기구로 여성정책자문위원회 설치

지방 여성정책의 활성화를 위하여 광역․기초의회에 의장 여성정책자문기구로 변호사, 여성경제지도자, 여성문제전문가, 시민단체 활동가 등으로 구성된 여성정책자문위원회를 두어 여성정책 의정활동을 지원하고, 지자체 양성평등정책을 추진하는데 보좌하도록 한다. 자문기구를 통하여 여성정책 관련 조례 제정시 합법성 여부 및 현실성 제고를 가능케 하여 정책에 대한 신뢰성을 높일 수 있으며, 지자체 양성평등정책의 실현을 앞당기도록 한다. 위원 구성방법은 가급적 공모방식을 통하여 사회 전 분야에 걸쳐 숨어있는 여성인재들을 찾아내거나 인력뱅크를 활용할 수 있다.

  

결론적으로 현재 우리나라 지방의회 여성의원 비율은 광역의회 12.0%, 기초의회 15.0%로 과거에 비하여 많은 증가를 하였지만, 아직은 적은 현실이다. 이러한 상황에서 지방정치가 생활정치로 이루어지기 위하여는 지속적으로 여성의 정치참여 확대를 위한 세력화 노력과 함께 남녀의원들의 성 인지성을 높이려는 노력을 함께 하여야 할 것이다. 여성의 정치참여 확대를 위하여는 정당의 역할이 큰데 향후 지역구 여성공천할당제의 의무화, 여성인력 뱅크 설치, 공천심사위원회에 여성참여 확대, 경선제의 미비점을 보완하기 위하여 여성후보에 대한 전략공천 확대 등과 함께 지역구에 여성대표성을 강화해나가면서, 지속적으로 선거제도의 개편을 통하여 여성의 정치참여를 확대해나가야 할 것이다.

<참고문헌>

김원홍, 김혜영, 김민정, 엄태석(2005), 지방정부 여성정책의 활성화를 위한 지방의회 여성의원 역할강화 방안에 관한 연구, 한국여성개발원.

고양시 의회여성특별위원회(2004), 「활동결과보고서」.

국회여성위원회(2003), 여성정치참여확대를 위한 국회 및 지방의회 여성의원합동토론회.

문미경․김혜영(2003), 지방자치단체와 여성정책에 관한 연구, 한국여성개발원.

엄태석(2002), “2002년 지방선거와 여성의 정치참여”,「정치정보연구」5, 한국정치정보학회.

이달곤(2004),「지방정부론」, 서울:박영사.

정부혁신지방분권위원회(2004년 11월), 「지방분권 5개년 종합실행계획」보고서.

최봉기(2005. 3), “한국 지방의회 의원의 전문성 제고방안”,「한국지방자치학회보」제17권 제1호(통권 49호).

추경숙(서울 도봉구 의회 의원), “지역정치와 여성”, 생활정치․맑은정치 여성행동(2005. 11.29),「3.4% 여성 지방의원의 도전과 반란」.

행정자치부, 분권화추진전략(중앙공무원교육원 강의자료 2004.9. 07).정부혁신지방분권위원회(2004년 11월), 「지방분권 5개년 종합실행계획」보고서 참고.

<부록>

<표 1> 정당별 광역의회 지역구 여성후보자 및 당선자

단위: 명

지역	열린우리당		한나라당		민주당		민주노동당		기타		무소속		합계
	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선
서울	7	0	7	7	1	0	1	0	0	0	6	0	22	7
부산	0	0	2	2	0	0	4	0	0	0	1	0	7	2
대구	0	0	3	3	0	0	0	0	0	0	2	0	5	3
인천	2	0	1	1	0	0	2	0	0	0	0	0	5	1
광주	1	0	2	0	1	1	1	0	0	0	1	0	6	1
대전	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
울산	1	0	2	2	0	0	2	0	0	0	2	0	7	2
경기	7	0	10	10	5	0	3	0	1	0	5	0	31	10
강원	0	0	1	0	0	0	0	0	0	0	2	0	3	0
충북	1	0	1	1	0	0	1	0	1	0	0	0	4	1
충남	3	0	0	0	0	0	0	0	1	1	0	0	4	1
전북	0	0	1	0	0	0	0	0	0	0	0	0	1	0
전남	0	0	0	0	0	0	1	0	0	0	1	0	2	0
경북	0	0	1	1	0	0	0	0	0	0	2	0	3	1
경남	0	0	2	2	0	0	1	0	0	0	0	0	3	2
제주	0	0	0	0	3	0	0	0	0	0	1	0	4	0
전체	22	0	33	29	10	1	16	0	3	1	23	0	107	31

<표 2> 정당별 광역의회 비례대표 여성후보자 및 당선자

단위: 명

지역	열린우리당		한나라당		민주당		민주노동당		기타		합계
	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선
서울	5	1	5	3	3	1	3	1	4	0	20	6
부산	1	1	2	2	1	0	1	1	0	0	5	4
대구	2	1	2	1	0	0	1	0	1	0	6	2
인천	1	1	2	1	1	0	2	0	1	0	7	2
광주	2	1	1	0	2	1	1	0	1	0	7	2
대전	3	1	3	1	0	0	1	0	1	1	8	3
울산	1	0	2	1	0	0	1	1	0	0	4	2
경기	5	1	6	4	3	1	3	1	2	0	19	7
강원	1	1	3	2	0	0	2	1	0	0	6	4
충북	2	1	2	1	0	0	1	0	1	0	6	2
충남	2	1	2	1	0	0	1	0	2	1	7	3
전북	2	1	2	0	2	1	2	1	0	0	8	3
전남	2	1	1	0	4	2	2	1	0	0	9	4
경북	1	1	3	2	1	0	1	1	1	0	7	4
경남	2	1	3	2	0	0	2	1	0	0	7	4
제주	3	1	3	2	2	1	2	1	0	0	10	5
전체	35	15	42	23	19	7	26	10	14	2	136	57

<표 3> 기초의회 지역구 여성후보자 및 당선자

단위: 명

지역	열린우리당		한나라당		민주당		민주노동당		기타		무소속		합계
	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선
서울	9	6	33	22	5	2	24	1	0	0	22	1	93	32
부산	6	1	11	10	0	0	11	0	0	0	8	0	36	11
대구	1	0	6	6	0	0	3	0	0	0	6	0	16	6
인천	3	2	3	1	2	0	4	1	1	0	1	0	14	4
광주	5	1	0	0	8	5	3	3	0	0	4	0	20	9
대전	1	1	4	3	0	0	1	0	1	0	3	0	10	4
울산	0	0	0	0	0	0	5	4	0	0	2	1	7	5
경기	9	5	14	9	6	0	45	4	0	0	15	0	89	18
강원	7	1	4	2	0	0	1	0	0	0	4	0	16	3
충북	2	0	3	1	0	0	3	0	0	0	6	0	14	1
충남	2	1	2	0	0	0	2	0	2	0	1	0	9	1
전북	4	2	0	0	4	0	9	0	1	0	2	0	20	2
전남	2	0	0	0	0	0	4	1	0	0	7	1	13	2
경북	2	1	7	6	0	0	4	0	0	0	4	0	17	7
경남	0	0	3	1	0	0	7	1	0	0	7	0	17	2
제주	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
전체	53	21	90	61	25	7	126	15	5	0	92	3	391	107

<표 4> 기초의회 비례대표 여성후보자 및 당선자

단위: 명

지역	열린우리당		한나라당		민주당		민주노동당		기타		합계
	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선	후보	당선
서울	38	23	44	24	15	2	22	0	0	0	119	49
부산	12	7	25	16	0	0	9	0	0	0	46	23
대구	6	1	11	10	0	0	2	0	1	0	20	11
인천	9	5	13	8	3	0	5	0	0	0	30	13
광주	0	4	0	0	6	5	5	0	0	0	21	9
대전	6	3	5	3	0	0	3	0	2	0	16	6
울산	4	0	5	4	0	0	4	2	0	0	13	6
경기	33	13	51	32	5	0	13	2	1	0	103	47
강원	15	2	30	21	1	0	3	0	0	0	49	23
충북	12	4	14	12	0	0	3	0	2	0	31	16
충남	17	2	16	9	0	0	2	0	16	9	51	20
전북	26	10	3	0	14	9	8	3	0	0	51	22
전남	21	6	0	0	26	14	8	0	0	0	55	20
경북	11	2	46	26	1	0	7	1	1	0	66	29
경남	17	4	44	23	0	0	12	6	1	0	74	33
제주	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
미확인	1	-	1	-	1	-	1	-	1	-	5	-
전체	238	86	308	188	72	30	107	14	25	9	750	327

---

1) 행정자치부, 분권화추진전략(중앙공무원교육원 강의자료 2004.9. 07).

2) 정부혁신지방분권위원회(2004년 11월), 「지방분권 5개년 종합실행계획」보고서 참고.

3) 지방자치법 제9조(지방자치단체의 사무범위) 참조.

4) 최봉기(2005. 3), “한국 지방의회 의원의 전문성 제고방안”,「한국지방자치학회보」제17권 제1호(통권 49호), 8-10쪽.

5) 문미경․김혜영(2003), 지방자치단체와 여성정책 활성화 방안 연구, 한국여성개발원,

              46-50쪽.

6) 박미진 의원(경기도 의회), 정홍자 의원(경기도 의회) 인터뷰를 정리하였음.] “경기도 의회 의정활동 사례”, 생활정치․맑은정치 여성행동(2005. 11.29),「3.4% 여성 지방의원의 도전과 반란」, 25-29쪽.

7) 최복례 의원(전북 익산시 의회) 인터뷰를 정리한 것임.

8) 추경숙(서울 도봉구 의회 의원), “지역정치와 여성”, 생활정치․맑은정치 여성행동(2005. 11.29),「3.4% 여성 지방의원의 도전과 반란」, 41-42쪽.

9) 경기도, 고양시 여성정책담당 면접내용

10) 박미진 의원(경기도 의회) 인터뷰 정리한 것임.

11) 장현자 의원(대전 서구시), 추경숙 의원(도봉구 의회), 이현주 의원(양천구 의회) 인터뷰 정리한 것임.

12) 박미진 의원(경기도 의회) 인터뷰 한 것을 정리한 것임. 

13) 추경숙 의원(도봉구 의회) 인터뷰를 정리한 것임.

14) 통계청 자료